Geplante Verschärfung bei SGB II und SGB XII: Warum ein Leistungsantrag das Aufenthaltsrecht gefährden kann
Die Bundesarbeitsgemeinschaft Wohnungslosenhilfe, kurz BAG W, warnt vor einer erheblichen Verschärfung beim Zugang von Unionsbürgerinnen und Unionsbürgern zu existenzsichernden Leistungen. Betroffen sind Menschen, die seit mehreren Jahren in Deutschland leben, ihren Aufenthalt aber nicht durchgehend mit einem förmlichen Freizügigkeitsrecht belegen können.
Auslöser ist der Beschluss des Koalitionsausschusses vom 2. Juli 2026. Danach sollen das Bundesarbeitsministerium und das Bundesinnenministerium noch im Juli einen Aktionsplan gegen Sozialleistungsmissbrauch vorlegen, dessen Maßnahmen bis Ende 2026 umgesetzt werden sollen.
Im Beschlusspapier wird ausdrücklich angekündigt, den fünfjährigen Zugang zu Leistungen nach § 7 SGB II und § 23 SGB XII künftig an den „rechtmäßigen“ statt an den „gewöhnlichen“ Aufenthalt zu knüpfen. Hinzukommen sollen ein umfassenderer Datenaustausch und Änderungen am Freizügigkeitsgesetz/EU.
Noch ist die Verschärfung kein geltendes Gesetz
Ein Referentenentwurf mit dem genauen Wortlaut, möglichen Übergangsbestimmungen und Ausnahmen war zum Zeitpunkt der Veröffentlichung noch nicht bekannt.
Für die Beratungspraxis ist diese Unterscheidung wichtig. Die angekündigte Änderung darf nicht so dargestellt werden, als sei sie bereits in Kraft, zugleich müssen Beratungsstellen die möglichen Folgen frühzeitig berücksichtigen.
Erst der Gesetzentwurf wird zeigen, welche Aufenthaltszeiten künftig anerkannt werden, welche Nachweise verlangt werden und ob Zeiten vor dem Inkrafttreten geschützt bleiben. Auch die Frage, ob bereits erfüllte Fünfjahreszeiträume unangetastet bleiben, ist derzeit offen.
Was nach derzeitiger Rechtslage gilt
Unionsbürgerinnen und Unionsbürger können nach den geltenden Leistungsausschlüssen zunächst vom Bezug existenzsichernder Leistungen ausgeschlossen sein. Das betrifft beispielsweise Personen ohne feststellbares Aufenthaltsrecht oder Menschen, deren Aufenthaltsrecht allein auf der Arbeitssuche beruht.
Nach fünf Jahren gewöhnlichen Aufenthalts sieht § 7 Absatz 1 SGB II jedoch eine Rückausnahme vor. Eine vergleichbare Regelung enthält § 23 Absatz 3 SGB XII.
Der gewöhnliche Aufenthalt beschreibt den tatsächlichen Lebensmittelpunkt. Er setzt voraus, dass die Umstände erkennen lassen, dass sich die Person nicht nur vorübergehend in Deutschland aufhält.
Das ist nicht dasselbe wie ein während des gesamten Zeitraums nachgewiesener rechtmäßiger Aufenthalt nach dem Freizügigkeitsrecht. Bereits nach geltendem Recht werden allerdings Zeiten nicht angerechnet, in denen ein nicht rechtmäßiger Aufenthalt und zugleich eine Ausreisepflicht bestehen.
Bundessozialgericht stärkte den gewöhnlichen Aufenthalt
Das Bundessozialgericht entschied am 20. September 2023 unter dem Aktenzeichen B 4 AS 8/22 R, dass für die Fünfjahresregel keine lückenlose behördliche Anmeldung erforderlich ist. Die Frist beginnt mit der ersten Anmeldung, anschließend kommt es auf den tatsächlichen gewöhnlichen Aufenthalt an.
Im entschiedenen Fall hatte der Kläger seit 2009 in Deutschland gelebt, war aber nicht durchgehend gemeldet. Das Gericht erkannte den Leistungsanspruch dennoch an, weil der gewöhnliche Aufenthalt über den erforderlichen Zeitraum bestand und keine wirksame Verlustfeststellung vorlag.
Das Bundessozialgericht stellte zudem klar, dass die sozialrechtliche Fünfjahresregel geringere Anforderungen stellt als das unionsrechtliche Daueraufenthaltsrecht. Für Letzteres ist grundsätzlich ein fünfjähriger rechtmäßiger Aufenthalt nach den Vorgaben des Freizügigkeitsrechts erforderlich.
Genau diesen Unterschied würde die angekündigte Reform weitgehend beseitigen. Wer zwar tatsächlich seit mehr als fünf Jahren in Deutschland lebt, aber nicht für jeden Zeitraum ein Aufenthaltsrecht belegen kann, könnte seinen bisherigen Zugang zu regulären Leistungen verlieren.
Welche Auswirkungen die geplante Änderung haben könnte
| Rechtslage oder Verfahrensschritt | Mögliche Bedeutung für Betroffene |
|---|---|
| Gewöhnlicher Aufenthalt nach geltendem Recht | Der tatsächliche Lebensmittelpunkt kann für die Fünfjahresregel ausreichen, sofern keine entgegenstehenden Ausschlussgründe vorliegen. |
| Geplante Anknüpfung an den rechtmäßigen Aufenthalt | Betroffene könnten für den gesamten Zeitraum ein Aufenthaltsrecht nachweisen müssen. Die genaue Ausgestaltung steht noch nicht fest. |
| Antrag auf SGB-II- oder SGB-XII-Leistungen | Die Ausländerbehörde kann den Leistungsbezug zum Anlass nehmen, die Freizügigkeitsvoraussetzungen zu überprüfen. |
| Verlustfeststellung nach § 5 Absatz 4 FreizügG/EU | Eine wirksame Feststellung kann bereits heute den Zugang über die Fünfjahresregel ausschließen und eine Ausreisepflicht auslösen. |
| Überbrückungsleistungen nach § 23 SGB XII | Sie sichern den Lebensunterhalt nur für eine kurze Zeit und ersetzen keine dauerhaft gewährten existenzsichernden Leistungen. |
Warum bereits die Antragstellung Folgen haben kann
Die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum Freizügigkeitsgesetz/EU beschreibt, wann Ausländerbehörden den Fortbestand eines Freizügigkeitsrechts überprüfen sollen. Nach Nummer 5.3.2 kann ein nachträglicher Antrag auf entsprechende Sozialleistungen einen besonderen Anlass für eine solche Prüfung darstellen.
Das bedeutet nicht, dass jeder Leistungsantrag automatisch zum Verlust des Aufenthaltsrechts führt. Er kann jedoch einen Informationsaustausch oder ein Prüfverfahren auslösen, in dem Beschäftigung, Selbstständigkeit, Arbeitssuche, Krankenversicherung und ausreichende Existenzmittel untersucht werden.
Ergibt die Prüfung, dass die Voraussetzungen des Freizügigkeitsrechts innerhalb der ersten fünf Jahre nicht oder nicht mehr vorliegen, kann die Ausländerbehörde nach § 5 Absatz 4 FreizügG/EU den Verlust des Rechts auf Einreise und Aufenthalt feststellen. Ein strafbares Verhalten oder ein nachgewiesener Leistungsmissbrauch ist dafür nicht erforderlich.
Ausreichend kann sein, dass das bisherige Aufenthaltsrecht weggefallen ist und kein anderes Freizügigkeitsrecht festgestellt werden kann. Die Behörde muss allerdings den Einzelfall prüfen und darf den Leistungsbezug nicht ohne weitere Ermittlungen mit einem Rechtsmissbrauch gleichsetzen.
Die Verlustfeststellung ist schon heute eine wichtige Grenze
Bereits nach der derzeitigen Fassung des § 7 SGB II greift die Fünfjahresregel nicht, wenn die zuständige Ausländerbehörde den Verlust des Freizügigkeitsrechts wirksam festgestellt hat. Eine formlose Mitteilung des Ausländeramtes an das Jobcenter reicht dafür nicht aus.
Das Bundessozialgericht verlangte in seiner Entscheidung B 4 AS 8/22 R einen nach außen wirksamen Verwaltungsakt. Eine interne E-Mail der Ausländerbehörde, wonach kein rechtmäßiger Aufenthalt bestätigt werden könne, war in dem Verfahren keine ausreichende Verlustfeststellung.
Die geplante Änderung könnte dennoch weiter gehen als das heutige Recht. Sollte künftig schon für die gesamte Fünfjahresfrist ein rechtmäßiger Aufenthalt verlangt werden, könnten Aufenthaltszeiten auch ohne bereits erlassenen Verlustbescheid aus der Berechnung herausfallen.
Ob die Bundesregierung die Regelung tatsächlich so formuliert, lässt sich erst anhand des Gesetzentwurfs beurteilen. Beratungsstellen sollten daher klar zwischen feststehenden Rechtsfolgen und möglichen Folgen des Vorhabens unterscheiden.
Überbrückungsleistungen sind kein dauerhafter Ersatz
Für ausgeschlossene Unionsbürgerinnen und Unionsbürger können Überbrückungsleistungen nach § 23 Absatz 3 SGB XII in Betracht kommen. Sie umfassen nur eingeschränkte Hilfen, etwa für Ernährung, Körperpflege, Unterkunft und eine begrenzte gesundheitliche Versorgung.
Die Leistungen werden grundsätzlich nur bis zur Ausreise und längstens für einen Monat erbracht. Innerhalb von zwei Jahren können sie im Regelfall nur einmal beansprucht werden.
Das Bundessozialgericht hat zwar entschieden, dass ein Anspruch auf Überbrückungsleistungen weder einen ausdrücklichen Ausreisewillen noch eine konkrete Ausreisebereitschaft voraussetzt. Wegen der kurzen Dauer bieten diese Hilfen jedoch keine verlässliche Absicherung bei einem längeren Aufenthalt.
Für wohnungslose Menschen ist die Begrenzung besonders problematisch. Ohne laufende Leistungen fehlen häufig Mittel für Unterkunft, Ernährung und Krankenversicherung, während ausländerrechtliche Verfahren über Monate dauern können.
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Wenige Verlustfeststellungen, weitreichende Folgen
Ein Bericht des Bundesinnenministeriums zur Arbeitnehmerfreizügigkeit nennt für das Jahr 2022 bundesweit 1.096 Verlustfeststellungen nach § 5 Absatz 4 FreizügG/EU. Das entsprach etwa 0,02 Prozent der damals in Deutschland lebenden Unionsbürgerinnen und Unionsbürger.
Die Zahlen stammen aus dem Ausländerzentralregister. Der Bericht weist zugleich darauf hin, dass ein missbräuchlicher Sozialleistungsbezug rechtlich schwer festzustellen ist und nicht allein aus der Inanspruchnahme von Leistungen abgeleitet werden kann.
Die geringe Quote sagt allerdings wenig über die Belastung im Einzelfall aus. Eine Verlustfeststellung kann den Leistungsanspruch, die Wohnung, die medizinische Versorgung und den weiteren Aufenthalt gleichzeitig betreffen.
Unklar bleibt außerdem, wie viele Menschen von der angekündigten Umstellung vom gewöhnlichen auf den rechtmäßigen Aufenthalt betroffen wären. Eine belastbare Zahl zu genau dieser Personengruppe wurde im Koalitionsbeschluss nicht genannt.
Verhältnismäßigkeit muss weiterhin geprüft werden
Bei einer Verlustfeststellung aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit enthält § 6 FreizügG/EU ausdrückliche Vorgaben für die Abwägung. Dabei sind unter anderem Aufenthaltsdauer, Alter, Gesundheitszustand, familiäre und wirtschaftliche Situation sowie die soziale und kulturelle Integration zu berücksichtigen.
Für Verfahren nach § 5 Absatz 4 enthält die Verwaltungsvorschrift keinen ebenso ausführlichen Kriterienkatalog. Das bedeutet jedoch nicht, dass Behörden ohne Abwägung entscheiden dürfen.
Der Leitfaden der Europäischen Kommission zum Freizügigkeitsrecht verlangt bei aufenthaltsbeendenden Entscheidungen eine individuelle Prüfung. Zu beachten sind etwa die Dauer des Aufenthalts, die persönlichen Umstände, die wirtschaftliche Lage und die Frage, ob Schwierigkeiten nur vorübergehend bestehen.
Eine Entscheidung, die allein auf den Leistungsantrag oder den Leistungsbezug gestützt wird, kann deshalb rechtlich angreifbar sein. Der Hinweis auf die unionsrechtlich gebotene Einzelfallprüfung bleibt für Beratungsstellen und Rechtsvertretungen wichtig.
Welche Nachweise jetzt gesichert werden sollten
Betroffene sollten Unterlagen über ihren gesamten Aufenthalt in Deutschland möglichst vollständig aufbewahren. Dazu gehören Meldebescheinigungen, Mietverträge, Kontoauszüge, Versicherungsunterlagen, Arbeitsverträge, Lohnabrechnungen und Nachweise über eine selbstständige Tätigkeit.
Auch Kündigungen, Bescheinigungen über unfreiwillige Arbeitslosigkeit, Krankmeldungen und Schreiben der Arbeitsagentur können entscheidend sein. Bei Familien kommen Schulbescheinigungen, Kita-Unterlagen, Geburtsurkunden und Nachweise über das Zusammenleben hinzu.
Fehlende Meldedaten bedeuten nach der Rechtsprechung nicht automatisch, dass kein gewöhnlicher Aufenthalt bestand. Dann müssen jedoch andere Belege zeigen, dass sich der Lebensmittelpunkt tatsächlich in Deutschland befand.
Besondere Aufmerksamkeit ist erforderlich, wenn die erstmalige Anmeldung fast fünf Jahre zurückliegt. Eine pauschale Empfehlung zur sofortigen Antragstellung wäre trotzdem riskant, weil gerade der Antrag eine ausländerrechtliche Überprüfung auslösen kann.
Sozialrecht und Aufenthaltsrecht müssen getrennt angegriffen werden
Lehnt das Jobcenter oder Sozialamt Leistungen ab, richtet sich der Rechtsschutz grundsätzlich nach dem Sozialgerichtsgesetz. In der Regel kommen Widerspruch, Klage vor dem Sozialgericht und bei akuter Notlage ein Eilantrag in Betracht.
Eine Verlustfeststellung der Ausländerbehörde ist dagegen eine ausländerrechtliche Entscheidung. Gegen sie muss vor dem Verwaltungsgericht vorgegangen werden, wobei wegen angeordneter Vollziehung zusätzlich ein Eilverfahren erforderlich sein kann.
Beide Verfahren beeinflussen sich gegenseitig, folgen aber unterschiedlichen Rechtswegen. Deshalb sollte bei einer drohenden Verlustfeststellung nicht ausschließlich gegen den ablehnenden Leistungsbescheid vorgegangen werden.
Praxisbeispiel: Leistungsantrag löst Aufenthaltsprüfung aus
Eine rumänische Staatsangehörige lebt seit mehr als fünf Jahren in Deutschland. Sie war mehrere Jahre beschäftigt, verlor ihre letzte Stelle jedoch wegen der Schließung des Betriebs und verfügt nur noch über unvollständige Lohnabrechnungen.
Nachdem sie Leistungen beim Jobcenter beantragt, erhält die Ausländerbehörde Kenntnis von dem Antrag und fordert Nachweise über die gesamte Aufenthaltszeit an. Die Behörde prüft, ob die Frau weiterhin als Arbeitnehmerin, unfreiwillig Arbeitslose oder aus einem anderen Grund freizügigkeitsberechtigt ist.
Nach geltendem Recht kann sie sich möglicherweise auf ihren gewöhnlichen Aufenthalt und die sozialrechtliche Fünfjahresregel berufen. Eine förmliche Verlustfeststellung könnte diesen Zugang jedoch ausschließen.
Würde die geplante Gesetzesänderung ohne Übergangsschutz umgesetzt, könnte zusätzlich verlangt werden, für den gesamten Zeitraum einen rechtmäßigen Aufenthalt nachzuweisen. Für die Beratung sind deshalb sowohl die Sicherung der Beschäftigungsnachweise als auch eine schnelle Reaktion auf Schreiben der Ausländerbehörde erforderlich.
Häufige Fragen und Antworten
1. Führt jeder Antrag auf Grundsicherung zu einer Verlustfeststellung?
Nein. Ein Antrag führt nicht automatisch zum Verlust des Freizügigkeitsrechts, kann nach der Verwaltungsvorschrift aber Anlass für eine Überprüfung sein. Die Ausländerbehörde muss die persönlichen und rechtlichen Umstände des Einzelfalls untersuchen.
2. Gilt die angekündigte Verschärfung bereits?
Nein. Der Koalitionsausschuss hat bislang eine politische Vereinbarung getroffen und die Vorlage eines Aktionsplans angekündigt. Rechtsverbindlich wird die Änderung erst nach einem ordnungsgemäßen Gesetzgebungsverfahren und dem Inkrafttreten des Gesetzes.
3. Was ist der Unterschied zwischen gewöhnlichem und rechtmäßigem Aufenthalt?
Der gewöhnliche Aufenthalt knüpft vor allem an den tatsächlichen Lebensmittelpunkt an. Der rechtmäßige Aufenthalt verlangt dagegen, dass die gesetzlichen Voraussetzungen für ein Aufenthalts- oder Freizügigkeitsrecht erfüllt sind.
4. Reichen fünf Jahre Aufenthalt immer für Leistungen aus?
Nein. Die Fünfjahresregel setzt weitere Voraussetzungen voraus und greift bereits heute nicht bei einer wirksamen Verlustfeststellung. Außerdem werden Zeiten eines nicht rechtmäßigen Aufenthalts bei bestehender Ausreisepflicht nicht berücksichtigt.
5. Welche Leistungen bleiben bei einem Leistungsausschluss?
Je nach Einzelfall können eingeschränkte Überbrückungsleistungen nach § 23 SGB XII beansprucht werden. Diese werden jedoch nur für einen kurzen Zeitraum erbracht und sichern den Lebensunterhalt nicht dauerhaft.
6. Was sollten Betroffene bei einem Schreiben der Ausländerbehörde tun?
Das Schreiben sollte nicht unbeantwortet bleiben, da kurze Fristen laufen können. Aufenthalts-, Beschäftigungs- und Familiennachweise sollten zusammengestellt und möglichst früh eine im Sozial- und Aufenthaltsrecht erfahrene Beratungsstelle oder Rechtsvertretung eingeschaltet werden.
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Carolin-Jana Klose ist seit 2023 Autorin bei Gegen-Hartz.de. Carolin hat Pädagogik und Sportmedizin studiert und ist hauptberuflich in der Gesundheitsprävention und im Reha-Sport für Menschen mit Schwerbehinderungen tätig. Ihre Expertise liegt im Sozialrecht und Gesundheitsprävention. Sie ist aktiv in der Erwerbslosenberatung und Behindertenberatung.
