Schwerbehinderung: Nicht verbrauchtes Budget soll künftig zurückverlangt werden

Beim Persönlichen Budget könnten die Regeln für nicht ausgegebene Beträge, Verwendungsnachweise und die Finanzierung einer Budgetassistenz neu geordnet werden. Grundlage der Debatte ist eine aktuell veröffentlichte Evaluation, die das Bundesministerium für Arbeit und Soziales in Auftrag gegeben hatte.

Was das Persönliche Budget bei Schwerbehinderung ermöglicht

Menschen mit Behinderungen können bestimmte Teilhabe-, Assistenz-, Pflege- und Rehabilitationsleistungen als Persönliches Budget erhalten. Anstelle einer vom Leistungsträger organisierten Sachleistung wird ihnen regelmäßig ein Geldbetrag ausgezahlt, mit dem sie die notwendige Unterstützung selbst einkaufen oder Assistenzkräfte beschäftigen.

Das Persönliche Budget ist keine zusätzliche Sozialleistung. Es ist eine andere Form, bereits bestehende Leistungsansprüche umzusetzen.

Nach § 29 SGB IX muss sich die Höhe am individuell festgestellten Bedarf orientieren. Das Budget soll so bemessen sein, dass der anerkannte Bedarf gedeckt und die notwendige Beratung sowie Unterstützung finanziert werden können.

Die Zielvereinbarung ist bisher verpflichtend

Nach geltendem Recht müssen Leistungsträger und leistungsberechtigte Person eine Zielvereinbarung abschließen. Darin werden unter anderem die individuellen Ziele, mögliche Nachweise, Anforderungen an die Qualität und die Höhe der einzelnen Teilbudgets sowie des Gesamtbudgets festgehalten.

Gerade diese Vereinbarung sorgt in der Praxis häufig für Konflikte. Kommt keine Einigung zustande, kann sich die Bewilligung verzögern, obwohl der Hilfebedarf bereits festgestellt wurde.

Die Evaluation schlägt deshalb vor, die Zielvereinbarung künftig nur noch freiwillig zu verwenden. Sie könnte weiterhin genutzt werden, wenn beide Seiten eine einvernehmliche Regelung wünschen, dürfte aber nicht mehr Voraussetzung für die Auszahlung des Budgets sein.

Die Höhe müsste deutlicher im Bescheid stehen

Würde die verpflichtende Zielvereinbarung entfallen, müssten die finanziellen und rechtlichen Bedingungen an anderer Stelle verbindlich geregelt werden. Insbesondere die Höhe des Persönlichen Budgets, die enthaltenen Bedarfe und der Bewilligungszeitraum müssten dann nachvollziehbar im Bewilligungsbescheid erscheinen.

Für Budgetnehmende könnte das einen Vorteil haben. Gegen einen Verwaltungsakt kann unmittelbar Widerspruch eingelegt werden, wenn der Betrag zu niedrig angesetzt oder ein anerkannter Bedarf nicht berücksichtigt wurde.

Bei einer ausgehandelten Zielvereinbarung ist die Lage komplizierter. Leistungsberechtigte geraten häufig unter Druck, einer aus ihrer Sicht ungünstigen Vereinbarung zuzustimmen, weil sie die dringend benötigte Unterstützung sonst zunächst nicht erhalten.

Die Evaluation sieht in der gegenwärtigen Pflicht zur Einigung ein ungleiches Verhältnis zwischen Behörde und leistungsberechtigter Person. Eine optionale Zielvereinbarung soll verhindern, dass Streit über einzelne Formulierungen die gesamte Bewilligung blockiert.

Was mit nicht verbrauchtem Geld geschehen könnte

In der Praxis kommt es regelmäßig vor, dass Teile eines Persönlichen Budgets vorübergehend nicht ausgegeben werden. Assistenzkräfte können erkranken, Stellen bleiben unbesetzt oder geplante Unterstützungsleistungen fallen aus.

Gleichzeitig kann in einem späteren Monat ein höherer Bedarf entstehen. Dann werden beispielsweise zusätzliche Assistenzstunden, Vertretungskräfte oder Begleitungen zu mehreren Terminen benötigt.

Bislang handhaben die Leistungsträger solche Restbeträge unterschiedlich. Manche erlauben eine Verrechnung innerhalb eines längeren Zeitraums, während andere nicht verbrauchte Mittel am Ende eines Monats oder Budgetjahres zurückverlangen.

Eine in der Evaluation befragte budgetnehmende Person schilderte, dass Geld am Jahresende zurückgezahlt werden musste, obwohl es für einen anderen anerkannten Unterstützungsbedarf benötigt worden wäre. Die Untersuchung spricht sich deshalb für mehr Flexibilität zwischen verschiedenen Ausgabenpositionen aus.

Keine Empfehlung für eine pauschale Rückzahlung

Die Evaluation fordert nicht, sämtliche nicht ausgegebenen Beträge automatisch zurückzuverlangen. Vielmehr soll eine neue Budgetverordnung auch regeln, in welchem Umfang Geld zwischen einzelnen Ausgabenpositionen verschoben oder über einen bestimmten Zeitraum angespart werden darf.

Damit könnte beispielsweise verhindert werden, dass ein vorübergehender Personalmangel sofort zu einer Rückforderung führt. Ebenso könnte festgelegt werden, wann ein Restbetrag tatsächlich nicht mehr zur Deckung des anerkannten Bedarfs benötigt wird.

Entscheidend wäre die Unterscheidung zwischen einem lediglich zeitversetzt eingesetzten Budget und dauerhaft nicht benötigten Mitteln. Eine zu starre Rückzahlungspflicht würde den besonderen Alltag vieler Menschen mit Behinderungen kaum abbilden.

Die Empfehlungen sehen ausdrücklich mehr Flexibilität bei der Mittelverwendung und weniger detaillierte Nachweispflichten vor. Die Verwaltung soll nicht jede einzelne Ausgabe centgenau kontrollieren, sondern vor allem prüfen, ob der festgestellte Unterstützungsbedarf gedeckt wird.

Welche Änderungen diskutiert werden

Das Bundessozialgericht begrenzt Rückforderungen

Für Rückforderungen aus der Vergangenheit bestehen bereits heute rechtliche Grenzen. Das Bundessozialgericht entschied am 11. August 2022, dass rechtmäßig bewilligte Leistungen der Eingliederungshilfe in Form eines Persönlichen Budgets nicht allein wegen einer behaupteten Zweckverfehlung rückwirkend widerrufen werden dürfen.

In dem Verfahren verlangte der Leistungsträger insgesamt 250.800 Euro zurück. Zur Begründung führte er an, dass die zweckentsprechende Verwendung des Geldes nicht ausreichend nachgewiesen worden sei.

Das Bundessozialgericht hob die Rückforderung auf. Die Zielvereinbarung schaffe keine eigenständige Zweckbestimmung, die ohne weitere Voraussetzungen einen rückwirkenden Widerruf nach § 47 SGB X ermögliche.

Das Urteil bedeutet allerdings nicht, dass Budgetmittel beliebig eingesetzt werden dürfen. Bestehen erhebliche Zweifel an der Verwendung oder werden notwendige Unterlagen trotz Aufforderung nicht vorgelegt, kann der Leistungsträger Maßnahmen für die Zukunft prüfen.

Eine bereits rechtmäßig erfolgte Bewilligung darf aber nicht ohne passende gesetzliche Grundlage rückwirkend beseitigt werden. Auch eine neue Verordnung müsste die Vorgaben des SGB IX, des SGB X und die Rechtsprechung des Bundessozialgerichts beachten.

Neue Kündigungsgründe sollen verständlicher werden

Die Evaluation empfiehlt eine eigene gesetzliche Regelung zur Kündigung des Persönlichen Budgets. Darin soll beschrieben werden, wann der Leistungsträger das Budget für die Zukunft beenden und wieder auf eine Sachleistung umstellen darf.

Als mögliche Gründe nennt die Untersuchung eine wiederholte oder erhebliche zweckwidrige Verwendung. Auch die fortgesetzte Weigerung, erforderliche Nachweise vorzulegen, könnte eine Beendigung rechtfertigen.

Ein einmaliger Abrechnungsfehler oder eine geringfügige Abweichung sollte dagegen nicht automatisch zum Verlust des Budgets führen. Die Empfehlungen verlangen ausdrücklich erhebliche oder wiederholte Verstöße.

Auch Budgetnehmende sollen leichter zu einer Sachleistung zurückkehren können. Das kann beispielsweise notwendig werden, wenn die Organisation eines Assistenzteams wegen Krankheit, Überlastung oder fehlender Arbeitskräfte nicht mehr möglich ist.

Nachweise nur noch bei konkretem Verdacht

Eine neue Budgetverordnung könnte die Nachweispflichten bundesweit vereinheitlichen. Nach den Vorschlägen soll grundsätzlich eine Erklärung genügen, dass das Geld zur Deckung des festgestellten Hilfebedarfs eingesetzt wurde.

Rechnungen, Kontoauszüge oder einzelne Stundenabrechnungen sollen nur dann umfassend verlangt werden, wenn konkrete Anhaltspunkte für eine zweckwidrige Verwendung bestehen. Als ausreichende Unterlagen könnten je nach Leistung beispielsweise Arbeitsverträge, Sozialversicherungsanmeldungen, Teilnahmebescheinigungen oder Selbstauskünfte anerkannt werden.

Das würde insbesondere Menschen entlasten, die mehrere Assistenzkräfte beschäftigen. Sie müssen bereits Dienstpläne erstellen, Löhne abrechnen, Sozialabgaben zahlen und Vertretungen organisieren.

Eine neue Verordnung soll nach Vorstellung der Evaluation nicht zu mehr Bürokratie führen. Sie soll vielmehr deutlich machen, welche Unterlagen wirklich erforderlich sind und wann die Behörde weitere Belege verlangen darf.

Budgetassistenz könnte zusätzlich finanziert werden

Viele Menschen benötigen Unterstützung bei der Verwaltung des Persönlichen Budgets. Dazu können die Kommunikation mit Behörden, die Erstellung von Dienstplänen, die Lohnbuchhaltung, die Suche nach Assistenzkräften und die Organisation einer Notversorgung gehören.

Bislang ist häufig umstritten, ob und in welcher Höhe solche Kosten übernommen werden. Manche Leistungsträger betrachten die Budgetassistenz als Bestandteil des allgemeinen Budgets und kürzen deshalb andere Unterstützungsleistungen.

Die Evaluation empfiehlt eine gesetzliche Klarstellung. Notwendige Kosten der Budgetassistenz sollen zusätzlich berücksichtigt werden und nicht unter die Begrenzung auf die Kosten einer vergleichbaren Sachleistung fallen.

Budgetassistenz soll außerdem nicht nur als vorübergehendes Training bewilligt werden können. Menschen mit kognitiven, psychischen, körperlichen oder Sinnesbeeinträchtigungen können dauerhaft Unterstützung bei Abrechnungen, Personalfragen und Behördenkontakten benötigen.

Ohne diese Hilfe bleibt das Persönliche Budget für viele Betroffene praktisch unzugänglich. Eine dauerhafte Budgetassistenz kann deshalb Voraussetzung dafür sein, dass eine selbstbestimmte Organisation überhaupt gelingt.

Strenge Rückzahlungen könnten abschreckend wirken

Das Persönliche Budget verlangt den Betroffenen bereits heute erhebliche organisatorische Arbeit ab. Wer Assistenzkräfte selbst beschäftigt, übernimmt Personalplanung, Lohnabrechnung, Vertretungsorganisation und zahlreiche Pflichten eines Arbeitgebers.

Kommt zusätzlich das Risiko hoher Rückforderungen hinzu, könnten sich Menschen gegen das Persönliche Budget entscheiden. Besonders belastend wäre eine Regelung, nach der jedes kurzfristig nicht ausgegebene Geld automatisch zurückgezahlt werden müsste.

Der Bedarf von Menschen mit Behinderungen verläuft nicht immer gleichmäßig. Krankheit, Personalengpässe, Krankenhausaufenthalte oder kurzfristige Veränderungen im Alltag können dazu führen, dass Leistungen in einem Monat nicht und im nächsten Monat verstärkt benötigt werden.

Eine sinnvolle Neuregelung müsste deshalb Rückforderungen begrenzen und zugleich nachvollziehbare Kontrollen ermöglichen. Starre Monatsabrechnungen würden dem Ziel einer flexiblen und selbstbestimmten Unterstützung widersprechen.

Betroffene sollten Bescheide genau prüfen

Bis zu einer tatsächlichen Gesetzes- oder Verordnungsänderung gelten die bisherigen Vorschriften. Eine angekündigte Evaluation oder politische Empfehlung ändert bestehende Bewilligungsbescheide nicht automatisch.

Budgetnehmende sollten dennoch prüfen, welche Regelungen ihr Bescheid und ihre Zielvereinbarung zu Restbeträgen enthalten. Wichtig sind insbesondere Bestimmungen zur Übertragung in den nächsten Monat, zur Abrechnung am Jahresende und zur Verwendung zwischen unterschiedlichen Ausgabenpositionen.

Nicht besetzte Assistenzstellen, krankheitsbedingte Ausfälle und Veränderungen des Bedarfs sollten dokumentiert werden. Dadurch lässt sich später erklären, weshalb Geld zeitweise nicht ausgegeben wurde und für welchen anerkannten Bedarf es weiterhin benötigt wird.

Bei einer Rückforderung muss der Leistungsträger einen schriftlichen Bescheid erlassen und die rechtliche Grundlage benennen. Betroffene können den Bescheid prüfen lassen und gegebenenfalls fristgerecht Widerspruch einlegen.